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Dématérialisation
des téléprocédures:
éviter certains pièges
Les
électrophées ont été
l'occasion de rappeler l'objectif louable et
ambitieux de dématérialiser
l'ensemble des procédures administratives
d'ici 2005. Pour ce faire, il conviendra
d'éviter quelques écueils.
1.
Choisir le bon niveau de
dématérialisation,
dématérialiser
progressivement.
Certains
propos autour de la
dématérialisation me laissent
craindre qu'elle ne soit conduite selon le dogme
technologique du zéro papier, et non en
gardant à l'esprit le meilleur rapport
coût/temps passé/qualité du
service pour l'usager. Or, parfois, mieux vaut
se lancer assez rapidement dans une
dématérialisation partielle, et
progresser une fois que certains
préalables sont remplis, plutôt que
de monter une usine à gaz au
fonctionnement improbable.
Exemple
: les marchés publics - Prenons
l'exemple de la dématérialisation
des marchés publics, qui devra être
effective en 2005. Une
dématérialisation totale oblige
à mettre en œuvre des interfaces de
saisie spécifiques, via le web, ce qui ne
sera pas nécessairement adapté aux
marchés complexes. Il faudra que la
manipulation de la signature électronique
soit entrée dans les mœurs, et qu'un
logiciel spécifique soit
développé pour empêcher
l'ouverture des offres avant la commission
d'appel d'offres... Problèmes
d'utilisabilité et coût des
développements spécifiques
caractérisent cette solution. Or, les
entreprises continueront à utiliser des
logiciels bureautiques classiques (aux
interfaces plus praticables pour l'instant que
celles dispensées via le web) pour
rédiger leurs offres, et surtout, les
jurys de commission d'appels d'offre
continueront à analyser les offres sur
papier, la lecture sur écran restant
pénible. Enfin, les commissions d'appel
d'offres resteront humaines, et
nécessiteront des réunions
physiques, d'où nécessité
de manipuler les mêmes
documents.
Aussi
une dématérialisation
partielle, où:
- Les
cahiers des charges sont
téléchargeables
- Les
entreprises adressent sous enveloppe un
exemplaire papier signé (faisant foi)
et un CD-ROM contenant les pièces de
la réponse, ...
- ...
Que le maître d'ouvrage s'empressera de
verser dans une zone confidentielle d'un
intranet documentaire accessible aux membres
de la commission (toutes les administrations
devraient être dotées de ce type
d'outil d'ici 18 mois)
remplirait
parfaitement son office.
La
dématérialisation totale serait
quant à elle concentrée sur
l'exécution du marché: factures,
et surtout suivi des paiements par le titulaire
du marché.
Dans
cette configuration, les opérations non
dématérialisées
n'entraînent pas de surcroît de
travail, reposent sur des solutions logicielles
génériques (qui ne serviront pas
qu'à cela, donc éprouvées),
la téléprocédure peut
être déployée très
vite, et l'on laisse le temps tant aux
entrepreneurs qu'à l'administration de
s'habituer aux éléments qui
permettront de progresser vers plus de
dématérialisation, à
condition qu'une nouvelle analyse de la valeur
de l'opération montre que cela a un
intérêt.
Ajout
progressif de nouvelles fonctionnalités
- Ainsi, on pourrait imaginer que les
marchés où les réponses
sont les plus simples (marchés à
bordereau de prix sur produits à
dénomination standardisée)
puissent dans un deuxième temps faire
l'objet d'une dématérialisation
totale quand la question de la
confidentialité des offres sera
traitée de façon utilisable et
fiable. Puis petit à petit, si cela
apporte un bon surcroît de qualité
de services à coût faible,
l'ensemble des marchés pourra tendre vers
le zéro papier.
Pour
que cette dématérialisation
progressive soit possible, il faut qu'elle soit
conduite selon des démarches analytiques
plaçant l'entreprise ou le citoyen au
centre de la procédure et non suivant un
objectif technologique dogmatique.
2.
Que la dématérialisation ne soit
pas un simple transfert de tâche de
l'administration vers le citoyen.
L'un
des projets nominés aux
électrophées m'a laissé
perplexe. Il s'agissait de
"dématérialiser" le
dépôt de dossier de candidature au
permis de conduire dans un département de
province. Ici, la
dématérialisation consiste
à faire télécharger les
formulaires en ligne, les faire remplir par le
citoyen, qui fournit les également des
pièces légales (carte
d'identité,etc...), puis faire scanner
ces pièces par les auto-écoles,
faire ressaisir les formulaires papier via le
web par ces mêmes auto-écoles...
Ces tâches étaient auparavant
assurées par l'administration: On y gagne
quoi ? Les auto écoles assurent un
travail supplémentaire, et je suis
absolument certain que la préfecture
concernée ne compensera pas ce transfert
par une diminution de sa masse salariale... Une
telle façon d'envisager la
dématérialisation est non
seulement inadéquate, elle est
néfaste. Là encore, une analyse
comparative de la valeur ajoutée de
l'ancienne procédure et de la nouvelle
s'impose avant d'avancer.
3.
Les procédures
dématérialisées doivent
souvent faire l'objet d'une démarche
qualité
Une
fois qu'une procédure entre dans sa phase
de traitement administratif, il convient que la
dématérialisation se poursuive et
que les agents chargés de la traiter
disposent des outils informatiques (groupware,
workflow, et traitement spécifiques)
adaptés. Or, si la procédure
d'instruction est partagée entre
plusieurs agents, plusieurs services, il y a
fort à parier qu'elle soit
appliquée de façon
hétérogène entre les
différents agents. C'est comme cela, des
procédures plus ou moins bien
décrites sur le papier sont toujours
appliquées différemment. Pour
mettre en œuvre les outils d'accompagnement
numérique de la procédure, il
conviendra d'harmoniser les façons de
faire des personnels. Cela suppose des
démarches managériales
(démarches qualité ou autres)
conduisant à cette harmonisation.
C'est
ce qu'a fait, fort intelligemment, une DDE de
Normandie au moment d'installer une
procédure du suivi par internet de
l'avancement d'un dossier de permis de
construire. Les responsables du projet ont
compris que le problème n'était
pas technique mais organisationnel, et ont
travaillé sur la qualité de la
procédure d'instruction avant de penser
"outils". Et c'est ainsi que l'essentiel des
procédures doivent être
traitées.
Au
delà de la dématérialisation :
vers une simplification de la relation
usager/administration ?
Les
recommandations ci dessus s'appliquent à des
procédures que l'on
dématérialiserait en suivant le
canevas de traitement actuel. Mais le
véritable défi qui se pose au service
public est de profiter de la mise en oeuvre des
NTIC pour simplifier la relation entre
l'administration et le citoyen, et pas seulement
calquer des outils informatiques sur le fatras
procédurier et paperassier existant.
Pour y parvenir, là encore, plusieurs pistes
doivent être explorées :
1.
Diminuer les flux d'information
nécessaires entre les citoyens, les
entreprises, et l'administration
Lorsque
l'on remplit un formulaire administratif, on est
souvent frappé par la quantité
d'informations demandée dont on a aucune
idée de l'usage final. Certaines
questions relèvent même purement et
simplement de la violation de la vie
privée. Enfin, rien n'est plus
désagréable que de fournir
à X administrations les mêmes
renseignement, les mêmes pièces
justificatives.
Il
serait hautement souhaitable que
:
a)
Les renseignements demandés soient
toujours réduits au minimum, et
que la CNIL statue sur le droit de
l'administration à obtenir ces
renseignements.
b)
Que tout renseignement demandé une
fois à une personne physique ou morale
alimente automatiquement un compte
numérique de données
administratives de cette personne,
permettant à la fois au citoyen (ou
à l'entreprise) de se tenir à
jour des données qu'il a fournies
à l'administration, d'exercer son
droit de rectification (CNIL), et de
transmettre depuis ce compte toutes les
données correspondant à chaque
demande, sans avoir à les ressaisir.
De plus, on peut imaginer que pour les
renseignements les plus courants,
l'administration puise dans ce compte de
données suite à une
autorisation donnée par le
propriétaire du compte, sans que celui
ci ait à faire d'effort
particulier.
c)
Que les administrations puissent se
communiquer les renseignements
nécessaires de façon
automatisée, sans que le citoyen
doive y passer du temps : ainsi, dans
l'exemple des marchés publics ci
dessus, l'entreprise se contenterait de
fournir un numéro SIRET, et toute
administration aurait instantanément
la possibilité de savoir si
l'entreprise est fiscalement à jour en
interrogeant le SI du ministère des
finances.
Pour
ce faire, il convient que la politique
d'intéropérabilité des
systèmes d'information publics soit
beaucoup plus volontariste, et que de nombreux
moyens " en réseau " soient
mutualisés, quitte à
déplaire à de nombreux chefs de
chapelles informatiques
administratives.
2.
Le nécessaire reengineering des relations
" administration-client "
Au
delà de l'optimisation des flux
d'information, il convient de réduire le
"besoin de flux". Pour ce faire, il faudrait
s'interroger sur la qualité globale des
différentes procédures
administratives, et ne tolérer que celles
apportant une véritable valeur
ajoutée non seulement à
l'administration, mais aussi aux personnes. Cela
suppose :
- De
s'interroger sur la valeur intrinsèque de
chaque procédure, et de supprimer sans
états d'âme celles qui n'en
présentent aucune.
- De
réduire systématiquement
à 1 le nombre d'interlocuteurs
administratifs invoqués par une
procédure donnée. Si cela devait
aboutir à une simplification drastique de
l'organisation administrative, n'en
déplaise à certains syndicats de
fonctionnaires, ce serait le plus beau cadeau
que l'état puisse faire aux
contribuables, et serait de nature à
augmenter considérablement la
compétitivité des services publics
français.
- D'inscrire,
dans une sorte de déclaration des droits
du citoyen face à l'administration, ayant
valeur légale, le principe de prise en
charge de l'aspect complexe des
procédures par l'administration,
grâce à l'existence des comptes de
données administratives et à
l'intéropérabilité des
systèmes. Autrement dit, si les moyens de
simplifier la vie du contribuable existent,
l'administration est obligée de les
utiliser. La notion de tracasserie
administrative doit devenir une infraction
inscrite au code civil et ouvrant droit à
indemnisation de ses victimes.
Vers
une administration " user-friendly "
?
Ces
dispositions peuvent sembler extrêmement
coercitives vis à vis de l'administration
française, mais compte tenu des niveaux de
prélèvements obligatoires atteints,
exiger rapidement en retour un niveau de
performance digne de ce nom, quitte à ce que
cela se passe sous forte contrainte, paraît
légitime.
Des
évolutions du management public - Pour
cela, il conviendra sûrement d'étendre
le pouvoir de la COSA (commission de simplification
administrative), peut être en en faisant une
agence parlementaire, ce qui donnerait valeur
législative à ses travaux, et lui "
donnerait barre " sur les ministère
récalcitrants.
Comparaisons
internationales - De plus, il conviendra de
mettre tout orgueil national de côté
et de se livrer à un véritable
"benchmarking" public et honnête du rapport
qualité/prix de l'administration
française par rapport à ses
homologues étrangères, dans une
logique ouvertement compétitive. Ainsi peut
on espérer que des progrès
significatifs soient accomplis, car contrairement
à ce que certains esprits chagrins
voudraient faire croire, la France a des
capacités de réaction surprenantes
lorsqu'elle est placée en situation de
concurrence.
Optimiser
l'expérience utilisateur du citoyen -
Quels que soient les moyens employés pour
parvenir au résultat, l'état d'esprit
de la réforme doit être celui qui
anime (toutes proportions gardées) un bon
concepteur de sites web : l'objectif doit
être d'améliorer
l'utilisabilité générale de
l'administration grâce au levier fourni par
les nouvelles technologies, mises en oeuvre de
concert avec des réformes structurelles,
managériales et législatives, pour
que " l'expérience utilisateur "
vécue par la population dans sa relation au
service public soit de grande qualité et ce
au meilleur coût.
L'enjeu
est considérable : A l'heure ou les
investissements créateurs d'emploi peuvent
se diriger sans barrière vers n'importe quel
point du globe, le faible coût et
l'efficacité des relations
administration-usagers seront des
éléments majeurs de la
compétitivité d'un territoire
donné, et les pays qui sauront faire en
sorte que le temps passé en relation avec le
service public soit du temps gagné et non
perdu, bénéficieront d'un avantage
concurrentiel certain.
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